作者：劉宏博，吳昊，田書磊，黃啟飛*  單位：中國環境科學研究院 

作者簡介：劉宏博，助理研究員，碩士，主要從事固體廢物利用處置研究。 *責任作者：黃啟飛，研究員，博士，主要從事固體廢物管理與處理處置技術研究。

摘要：“十三五”時期，我國環境質量改善和生態文明建設取得顯著進展，“十四五”時期生態環境保護面臨的形勢和任務仍然嚴峻艱巨，亟須正確識別當前的環境形勢以及未來的重大環境問題，制定針對性的規劃。本文概述了“十三五”期間我國危險廢物污染防治取得的進展和成效，并分析了當前危險廢物環境風險防控面臨的廢物產生量大且持續增加、環境風險高、利用處置短板凸顯、綜合利用風險防控不足等突出問題，從制度優化、科學管理和技術支撐等重點任務、重大工程方面，提出“十四五”環境保護危險廢物污染防治規劃思路，為編制“十四五”危險廢物污染防治規劃提供參考。

引言

2020年是“十三五”規劃收官之年，也是打好打贏污染防治攻堅戰和全面建成小康社會的決勝之年。生態環境質量的改善對全面建成小康社會有著重要的支撐作用，而危險廢物污染防治和環境風險防控是加強生態文明建設和改善環境質量的關鍵一環。“十三五”期間，我國啟動“無廢城市”建設試點，開展“清廢行動”，扎實推進凈土保衛戰，健全完善危險廢物污染防治政策法規和標準規范，大力推動利用處置設施建設，危險廢物環境管理水平不斷提高。“十四五”時期是我國由全面建設小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的關鍵時期，實現與高質量發展相匹配的高水平生態環境保護，將成為“十四五”時期工作的主線。因此，針對當前危險廢物環境風險突出問題，探討“十四五”時期危險廢物污染防治思路，對制定環境保護規劃具有重要意義。

在我國當前的經濟發展新常態下，工業轉型升級與城鎮化建設加速，危險廢物產生量持續位于高位，危險廢物種類繁多、成分復雜，含有重金屬、有機污染物等多種有毒有害物質，所帶來環境問題的復雜性、嚴峻性不斷加劇。因此，危險廢物污染防治是改善水、大氣和土壤環境質量，維護人體健康的重要保障。近年來，因危險廢物利用處置不當和非法傾倒引發的重大環境污染事故頻發。黨中央、國務院高度重視危險廢物污染防治工作，要求精準治污、科學治污、依法治污。2018年，中共中央、國務院印發的《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》對危險廢物污染防治作出重要部署。《“十三五”生態環境保護規劃》中也將有效控制危險廢物環境風險等作為總目標之一，經過多年努力，危險廢物規范化、精細化管理水平不斷提高，危險廢物污染防治取得了積極進展。

“十三五”時期，我國通過不斷完善政策法規體系推進危險廢物環境治理體系和治理能力現代化。

2016年，最高人民法院和最高人民檢察院印發《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》加強了環境執法和司法力度，進一步明確了涉危險廢物等污染環境行為的刑責標準，使環境執法有據可依，形成危險廢物違法犯罪行為依法嚴懲的高壓態勢。

2018年，國家先后啟動《國家危險廢物名錄》《危險廢物經營許可證管理辦法》《危險廢物轉移聯單管理辦法》等相關法規政策的修訂程序，并進入公開征求意見階段；2019年，修訂發布《危險廢物鑒別標準通則》《危險廢物填埋污染控制標準》等標準規范。

2020年，我國固體廢物污染防治的基本法——《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第五次修改發布，完善了對危險廢物、工業固體廢物、農業固體廢物、生活垃圾、建筑垃圾等的污染防治制度，特別是針對疫情過程中產生的涉疫醫療廢物，也提出了相關管理制度，對于打贏污染防治攻堅戰、推進生態文明建設具有重大意義。

“十三五”時期，我國開展多項專項行動，提升固體廢物綜合管理整治能力。

開展“無廢城市”建設。2018年底，國務院辦公廳發布《“無廢城市”建設試點工作方案》（國辦發〔2018〕128號），并將“無廢城市”建設提升到了戰略高度，推進危險廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，采用將危險廢物環境影響降至最低的城市發展模式；2019年確定了“11+5”個“無廢城市”建設試點城市和地區，為建成“無廢社會”奠定堅實基礎。

開展固體廢物排查整治。2018—2019年，生態環境部以長江經濟帶為重點開展打擊固體廢物環境違法行為專項整治行動，即“清廢行動2018”和“清廢行動2019”，通過固體廢物非法傾倒情況大排查，遏制固體廢物非法轉移傾倒案件多發態勢，推進固體廢物從亂堆亂放到分類、規范、科學處置轉變，建立固體廢物環境監管長效機制，確保長江生態環境安全，消除環境安全隱患。兩年里，共發現2562個問題點位，完成整改2467個問題點位，整改率達到96.3%。

開展危險廢物專項治理。2018年，生態環境部門、發展改革部門、工業和信息化部門、公安部門、司法部門、財政部門、交通運輸部門、稅務部門及市場監管部門聯合開展了廢鉛蓄電池污染防治專項行動，整治廢鉛蓄電池非法收集處理環境污染。2019底至2020年，生態環境部及各地生態環境部門開展了危險廢物專項治理工作，以消除環境風險隱患為重點，針對化工園區及重點危險廢物產生經營單位的環境風險隱患進行排查整治。2020年，國家衛生健康委、生態環境部、工業和信息化部、公安部、住房和城鄉建設部、商務部、市場監管總局發布《關于開展醫療機構廢棄物專項整治工作的通知》，決定于2020年5-12月聯合開展醫療機構廢棄物專項整治工作，加強對醫療廢物集中處置單位的環境監管和執法檢查，依法查處環境違法違規行為。

“十三五”時期，我國不斷提升危險廢物綜合管理及利用處置能力，防控環境風險。

推進信息化監管平臺建設。為加快全國聯網的固體廢物管理信息系統建設，滿足實際管理工作需要，2017年，生態環境部印發《關于全面開展固體廢物管理信息系統應用工作的通知》，要求各地應用系統各個子系統，實現各?。▍^、市）自建系統與國家系統的對接和數據報送。目前，固體廢物產生源子系統、危險廢物轉移聯單子系統、危險廢物經營許可證子系統等已實現全國聯網。截至2018年底，納入全國固體廢物管理信息系統的產廢單位超過11萬家，實現全國危險廢物電子轉移聯單流轉，超過130萬筆電子聯單。

加強危險廢物規范化管理。2019年，我國發布《關于提升危險廢物環境監管能力、利用處置能力和環境風險防范能力的指導意見》，進一步健全完善危險廢物環境監管體系。目前，已有多個?。▍^、市）結合實際情況完善管理制度，開展危險廢物點對點定向利用、納入一證式排污、小散源危險廢物集中收集貯存點、日常監管納入執法、第三方會計師事務所審計、建立危險廢物權責清單等創新監管方式。

提升利用處置能力。嚴格落實危險廢物產生單位主體責任，加快提升危險廢物利用處置能力，2018年，全國持證危險廢物經營單位近3100家，核準經營能力超過9000萬噸/年，危險廢物利用處置行業從小散亂走向規?；瑥牡退阶呦蛞幏痘?。

“十三五”時期，我國不斷加大對生態環境保護科技的支持力度，部署實施了一系列重大任務和科技工程，《國家環境保護“十三五”科技發展規劃》布局的危險廢物污染防治重點領域有序推進。

強化基礎研究，為環境管理提供理論支撐。系統深入研究重點工業危險廢物的產生特性、污染特性及處置利用特性，支撐修訂《國家危險廢物名錄》《危險廢物鑒別技術規范》等標準文件。針對電鍍污泥、煤化工殘渣、無機化工廢渣、廢催化劑、廢有機溶劑和廢礦物油等重點類型危險廢物，揭示其產生、污染和處置特性，構建了典型危險廢物環境風險評估模型與方法。在固體廢物資源化風險控制方面，以水泥窯協同處置為典型資源化技術，開展了氰化尾渣、鉻渣等危險廢物的資源化風險控制理論研究，并形成國家標準。

推動先進技術研發。經過長期技術攻關，當前我國危險廢物焚燒、填埋、穩定化/固化等技術已經基本成熟，并處于國際先進水平。同時，以共性處置技術為主，在水泥窯等工業爐窯協同處置專用技術研究方面取得較大進展。通過部署固體廢物資源化重點研發計劃，在重金屬固化穩定化、有機類廢物降解、含重金屬危險廢物安全處置、廢雜金屬清潔再生處理等方面取得一批關鍵技術突破和科技創新成果，技術裝備水平得到大幅提升。

“十三五”期間，我國危險廢物污染防治雖然取得了重要進展，但仍面臨一些主要問題，污染防治形勢依舊嚴峻。

監督管理體系是推進危險廢物環境治理體系和治理能力現代化的基本保障。由于我國危險廢物環境管理起步晚，歷史欠賬仍然較多，危險廢物環境風險及綜合利用風險防控不足，導致危險廢物非法轉移傾倒等環境違法案件仍然高發。

管理體系頂層設計仍不完善。《中華人民共和國清潔生產促進法》《中華人民共和國循環經濟促進法》和《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》三者之間的銜接不充分。危險廢物管理制度和排污許可制度尚未充分銜接。企業涉及環境影響評價的作用未能充分發揮，環評與企業運營期的監管銜接不夠嚴密，相當一部分企業的環評文件中危險廢物源頭識別、認定不準確,缺乏對項目產生危險廢物環境風險的系統評估，管理措施不到位的問題突出,且缺乏相應的糾錯機制,以致危險廢物監管缺乏有效的“設計和執法依據”，不能為基層生態環境部門執法人員日常監管提供技術支撐。危險廢物監管聯防聯控機制普遍尚未形成，各部門間污染防治職責不夠明確,部門間信息共享、監管協作、聯合執法機制仍待建立。

我國沒有系統開展過危險廢物特征污染物、含量、賦存形態等基礎研究，限制了對危險廢物環境風險的認識，對其處理處置也缺乏科學有效的指導。我國針對危險廢物處理處置標準僅包括填埋和焚燒兩種，反觀美國，在其《資源保護與再生法》《土地處置限令》等管理法規中，根據危險廢物污染特性、處置特性，對每一類的危險廢物提出相應的處置方式及處置標準。現有的調查統計方法也無法準確掌握危險廢物處置去向，除了填埋和焚燒之外，往往只是籠統填寫的“自行處置”或者“綜合利用”，難以對其處理處置方式的合理性進行判斷和監管。

此外，危險廢物利用處置能力雖然不斷提升，但區域間利用處置能力不均衡，其中廢鹽、垃圾焚燒飛灰、砷渣等低價值、無價值、難處理的危險廢物處理能力不足、大量堆存，而總的利用處置能力卻有產能過剩的趨勢，“吃不飽”“吃不完”現象并存，利用處置短板凸顯。

基礎研究不足。目前我國尚未建立危險廢物風險精準管控的基礎理論體系，缺少危險廢物環境風險精準識別理論和方法，現有分類體系未統籌資源環境屬性，難以指導危險廢物循環處置及風險防控。此外，危險廢物區域循環風險溯源和協同調控機制研究不足，區域尺度危險廢物循環與污染物代謝轉化機制不明，區域循環與污染物協同削減基礎理論和調控技術體系尚未建立，難以支撐危險廢物無害化循環與社會經濟高質量發展深度融合。

經濟影響研究不足。在支撐編制國家環境保護規劃、標準和政策過程中，進行的社會經濟影響評價研究不足，為決策者提供實施這些規劃、政策和標準的經濟成本、經濟效益、健康效益的分析較為缺乏。

缺乏危險廢物利用處置先進適用技術和應急技術。我國長期以共性處置技術為主，在有價物質回收、能源轉化利用和多源廢物協同處置等技術研發上明顯不足，缺少與廢物特征相匹配的先進適用技術。疫情、自然災害、重大事故等重大突發事件產生的危險廢物應急處置技術尚未建立，難以有效指導技術開發與產業發展。

本文認為，“十四五”期間，我國危險廢物環境污染防治發展需求應繼續圍繞完善危險廢物環境治理體系和治理能力現代化建設開展，以改善環境質量為核心，以有效防范環境風險為目標，堅持危險廢物減量化、資源化和無害化，加強危險廢物全過程環境風險管控，切實降低環境風險和人體健康風險，實現危險廢物安全處置。危險廢物污染防治的科技發展也應支撐環境管理，按照問題導向、目標導向、結果導向的原則研發先進適用技術，支撐精準施策，著力提升危險廢物環境監管能力、利用處置能力和環境風險防范能力。

“十四五”期間危險廢物污染防治規劃著重在下述幾個方面。

完善危險廢物環境管理頂層設計。加快推進《國家危險廢物名錄》《危險廢物經營許可證管理辦法》《危險廢物轉移聯單管理辦法》等法律法規及相關《危險廢物鑒別標準》、典型危險廢物污染控制標準等標準規范的制修訂工作；制定危險廢物鑒別單位管理辦法，完善危險廢物鑒別程序，規范危險廢物鑒別機構。

完善環境影響評價制度。強化環境影響評價事中事后監管,研究制定不同行業、不同類別危險廢物環境影響評價導則；加強法律規章的相容性、一致性和適用性，加強項目建設過程監管，嚴格按照環評技術文件要求，落實危險廢物污染防治措施。

加快排污許可制度改革。推動固體廢物管理制度與排污許可制度有機銜接；根據利用處置現狀分類設置固體廢物排污許可管理的具體內容和管控方式，設計制定重點行業固體廢物管理要求和管控指標，并加強對產廢排污單位的環境監管。

構建社會經濟影響評價體系。貫徹落實《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等法律法規，開展危險廢物全生命周期管理政策、法規、標準、制度的社會經濟影響評估及敏感性研究，明確清潔生產、循環經濟、末端處置等法律規章的協同作用機制。

準確統計危險廢物底數。建立科學統計調查方法，統一危險廢物數據統計范圍、口徑和方法，在重點行業中篩選代表性企業開展調查研究，明確典型行業危險廢物的產生、利用處置情況，按類別分析重點行業的產廢系數，科學統計危險廢物產生量。

推進危險廢物專項整治行動，提升環境監管能力。繼續開展廢鉛蓄電池污染防治工作，落實生產者責任延伸制度，推動廢鉛蓄電池規范收集、利用和處置，提高廢鉛蓄電池規范收集處理率。推進醫療廢物綜合整治行動，加快補齊醫療廢物收集處理設施短板，完善重大疫情期間醫療廢物應急處置制度保障體系。開展垃圾焚燒飛灰綜合整治行動，推動和完善飛灰填埋過程規范化管理，提升飛灰的產生和填埋過程中污染防治管理水平。

提升危險廢物利用處置能力。開展危險廢物產生、利用處置能力和設施運行情況綜合評估，合理布局危險廢物利用處置設施建設。推動建立“省域內能力匹配、省域間協同合作、特殊類別全國統籌”的危險廢物處置體系。推動京津冀、長江經濟帶和珠三角等地區開展危險廢物集中處置區域合作，跨省域協同規劃、共享危險廢物集中處置設施，加強廢酸、廢鹽、生活垃圾焚燒飛灰等難處置危險廢物利用處置能力建設，推動全國危險廢物利用處置能力與實際廢物利用處置需求總體平衡。

加大財稅支撐力度，推進產品市場化。充分應用財稅、綠色采購等經濟手段，進一步推動固體廢物資源化利用處置產業健康良性發展；開展固體廢物綜合利用評價工作，在廢物利用再生產品推廣應用環節，加大財稅政策的支持力度，將更多符合條件的固體廢物綜合利用產品納入國家資源綜合利用產品和增值稅優惠目錄；將符合質量標準要求的再生產品納入政府綠色采購清單，提高社會認可度。

推動增值稅、所得稅、環境稅等綜合利用稅收優惠政策的落地實施，不斷完善提高相關廢物處理處置收費政策和資源利用綜合效益。促進固體廢物綜合利用，構建高效、清潔、低碳、循環的綠色制造體系。

開展危險廢物精細分類和風險精準管控理論研究。研究多源危險廢物基質特性與污染物指紋圖譜，建立基于環境屬性與利用處置特性的分類方法，形成精細化分類基礎理論。開展危險廢物循環污染物代謝傳輸機制與環境效應研究，構建危險廢物風險精準識別理論和方法，支撐固體廢物排污許可管理及環境影響評價制度。

開展經濟成本、經濟效益、健康效益等環境經濟政策研究?？茖W評價危險廢物環境治理的社會經濟影響，進一步優化政策標準，推動危險廢物環境管理與社會經濟高質量發展深度融合。

開展危險廢物利用處置關鍵技術和應急技術研究。研發廢酸、廢鹽、廢催化劑、生活垃圾焚燒飛灰、抗生素菌渣等難處置危險廢物污染防治和利用處置技術。研發環境風險大、社會關注度高的重點區域、重點行業危險廢物無害化循環技術，構建與廢物特性相適應的技術體系。研發疫情、自然災害、重大事故等重大突發事件產生的危廢應急處置技術。

開展工程示范。開展危險廢物預處理、資源化利用、無害化處置及工業爐窯協同處置工程示范，重點推進鋼鐵企業、有色金屬冶煉企業、電廠等工業窯爐協同處置危險廢物和危險廢物高溫熔融處理等新技術的工程示范。

強化固體廢物環境管理平臺建設。在固體廢物管理信息系統全國聯網的基礎上，優化危險廢物申報登記、轉移處置、經營許可管理等信息化功能；加強固體廢物管理平臺信息化、智能化研究，建立“能定位、能查詢、能跟蹤、能預警、能決策”的危險廢物全過程信息化監管體系；推動與相關部門的聯動監管，實現全國固體廢物管理“一張網”，確保實時監管、便民高效。

完善全國排污許可證管理信息平臺。推動大數據分析功能，系統收集統計各產廢排污單位的固體廢物產生、貯存、利用和處置等信息，并追蹤固體廢物的流向；推動全國排污許可證管理信息平臺與全國固體廢物管理信息系統充分銜接，實現數據互通共享，真正實現排污許可與固廢管理“一證式”信息化管理目標。

探索開展危險廢物“點對點”定向利用試點。完善醫療廢物、廢鉛蓄電池、廢礦物油、廢三元催化劑和實驗室廢物等社會源危險廢物收集體系，在經營許可制度許可和環境風險可控的前提下，由省級生態環境部門根據本地區實際情況嘗試開展危險廢物經營許可豁免管理，開展危險廢物定向資源化利用試點示范工程，推進危險廢物梯級利用及“點對點”利用。

探索開展危險廢物分級分類管理試點。依托“無廢城市”建設，在試點城市研究建立危險廢物污染特性、處置和管理模式的分級模型，基于量化評價和分級管理原則，可按照廢物特征（類別、產生量、危險特性、環境危害程度等）和對象（產廢企業、收集經營企業）劃分管理程度，如規范管理、重點管理、加嚴管理。定期總結管理經驗，促進提升危險廢物規范化、精細化管理水平。

探索開展危險廢物“智慧監管”試點示范。通過信息化和智能化技術，開展危險廢物“一物一碼”信息系統應用試點，研究建立二維碼系統在線交易平臺，完善線下回收網點，實現產廢單位線上信息填報交廢、運輸單位線下收廢運輸、GPS全程物流跟蹤、利用處置單位線上線下同時確認接收的“快遞”模式。強化危險廢物全過程監管，提升固體廢物風險防控水平。

探索建設京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區等重點“無廢示范區”，促進環保技術與產業對接合作，系統推進區域內固體廢物利用處置，提高區域循環發展水平，構建全周期固體廢物利用處置平臺，建立“環保園區”，鼓勵企業在園內設立回收加工廠或再造品生產線，加強科技成果轉化，強化產學研結合，提升科技成果轉化的成功率，建立共享機制，充分利用試點示范工程科技成果支撐固體廢物管理體系建設。

“十四五”時期，是把我國建成富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化強國新征程的第一個五年規劃期，也是“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，對我國國民經濟和社會發展具有重要的意義。未來五年環境趨勢的總體研判在經濟新常態和依法治國的大框架下，我國“十四五”時期的環境保護也將迎來難得的歷史機遇。伴隨社會經濟發展及城市化進程加快，我國固體廢物環境污染問題逐漸顯現，已成為我國不可忽視亟待解決的生態問題，固體廢物污染防治和環境風險防控也是加強生態文明建設和改善環境質量的關鍵一環，必須予以重視，堅持“綠色發展”，堅定不移走可持續發展之路，為美麗中國建設奠定基礎。

文獻來源：劉宏博,吳昊,田書磊,等.“十四五”時期危險廢物污染防治思路探討[J].中國環境管理,2020,12(4):56-61.

DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2020.04.056